未来五年，山西打算这样发展煤

[45]为更清楚地说明这个问题，这里有必要比较一下现行宪法和1946年中华民国宪法在处理此等问题上的相异处。

在社会主义民主之中，经济民主处于重要地位。另一方面，正是在党政结合的模式之下，中国已经总体性地推进了社会权的逐步落实。

近年来，随着数字经济的快速发展和平台模式的日益强大，市场失灵和社会分化再次成为社会关切的重大问题。近年来的脱贫攻坚战更是党政结合推进社会权落实的重大举措。另一方面，宪法规定社会主义公有制实行各尽所能、按劳分配的原则（第6条），而不是按照资本分配或听凭管理者决定。值得注意的是，由于目前援引社会权条款作为说理依据的司法判决多存在于民事案件中，需要避免法院在具体裁判中将社会权转化为纯粹的私权，避免将社会权解释为个人要求物质利益或福利待遇的请求权。就民生意义而言，中国宪法社会权的核心权利是劳动权。

法院有义务将社会权及其蕴含的宪法原则和宪法精神在纠纷裁判中作为说理依据予以援引。由于福利国家只是市场经济正题上的合题，其对弱者的赋权具有促进经济生产的含义。区划更名中对于决策本身的拘束性应当高于裁量性，同时坚持以不更名为原则、更名为例外。

[31]有学者认为，行政区划调整涵盖行政区的设立和撤销、变更隶属关系或行政区域的界线、变更人民政府驻地、变更行政区划名称等多种形式。[26]总而言之，行政区划调整需要坚持法治思维，并将其上升到根本法层面，坚持宪法制度和理论依据，用宪法和法律的思维、知识结构、方法等形成的理论体系为行政区划调整提供法学知识意义上的学理标准。因此，行政区划调整作为中央全面深化改革委员会所做出的一项重要决议，应当坚持习近平总书记所指出的，凡属重大改革要于法有据。行政区划的调整，从启动到完成再到后评估，均应充分尊重公民基于自主意愿的表达权。

[16]因此，行政区划及其调整应当符合单一制国家的特点及其要求。其次，应当充分考虑自然和资源、地理等条件。

（一）区划建制的调整标准体系如前所述，区划建制可分为设立、撤销、合并、析出等几种类型，其中撤销是伴随着设立、合并等所出现的伴生区划类型。行政区划调整中的区划建制，包括设立、合并、析出等，其中设立包括设立新的省、自治区、直辖市、特别行政区、撤地设市、撤县设区、撤县设市、撤乡设镇等。[7]在包括行政区划调整在内的完善国家治理的制度体系和基本结构上，宪法均是重要资源。区划建制和区划变更的标准不同，并且，它们同属于区划建制的不同具体类型和同属于区划变更的不同具体类型，其标准也不尽相同。

在笔者看来，行政区划的实质是，以国家统治权力为基础，为实现特定的国家目的而进行的区划建制与调整的国家治理行为。根据《宪法》第三十条、第三十一条、第六十二条、第八十九条、第一百零七条等条文的规定，行政区划本质上属于中央层面的权力，依级别高低和事项大小，从全国人大到国务院再到地方政府（主要是省级政府）依次进行了授权。这包括，在确定行政区划的概念及其实质的前提下，明晰为什么进行行政区划调整以及如何调整。二是，省级行政区划的调整，对于央地关系等的影响要做全面评估。

[55]See Louis Meuleman, Public Management and the Metagovernance of Hierarchies, Networks and Markets: The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations, Physica-Verlag Heidelberg, 2008，P.64。[50]参见本书编写组：马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第39页。

其中，合并所导致的区域界线变更，相对比较简单，基本上就是原有的行政区划相加，并不涉及合并地方以外的行政区划调整。图2不同层级区划的调整标准依据我国《宪法》第三十条的规定，我国行政区划的调整，依级别而论，主要包括以下类型。

具体到实践中，公众可通过参加与行政区划调整相关的听证会、座谈会、论证会等直接参与方式，也可以通过人大代表、政协委员表达意见建议等间接参与方式，充分利用自身具有地方性知识的优势，协助做好区划调整。三是，省级行政区划的调整，一定要区分轻重缓急，绝对不能为了调整而调整，且不能仅因地方需求而启动调整，我国宪法上单一制国家结构形式的要求就是任何地方利益要服从国家目的和国家治理的要求。为推动区域协调发展战略更好地实施，依据宪法的规范与理论，应当坚持整体性、平衡性、针对性、效能性等原则，并以破解行政壁垒等难题为突破口，在地方政府之间探索相互关系的法理内涵，为地方合作提供制度依据。公民个人或集体可以提出对行政区划调整的意见或建议。在完善国家治理的视域下，行政区划调整对于国家在经济、政治、文化乃至社会、生态文明上的特定目标具有重要的实践推进意义。[56]换句话说，以人民为中心，[57]是宪法学的基本立场。

俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社2002年版，第127页。[36]行政区划的原则所对应的是行政区域划分的应然和理想的状态，而行政区划调整的原则针对的是行政区划在实践中存在的问题。

这三个理论共同构成行政区划调整的宪法理论体系依据。[51]行政区划本身也是一种重要的物质和文化资源。

党的十八届三中全会指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。行政区划调整中的区划变更，包括区域界线的变更、政府驻地的变更、区划名称的变更等。

近70年来，省级行政区划只有屈指可数的几次调整，充分说明了省、自治区、直辖市不宜频繁变动。二是调整与稳定的关系。第四种类型的市应当尽量加强经济发展的力度，更多地平衡新管辖的县的利益，有条件的地方可以尽量多设市辖区，以加快其城市化进程。从设区的市或者主要是地级市的历史渊源来看，大概可以分为五种情形。

[3]参见习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。[50]因此，行政区划调整中依衡量因素标准而形成的向度体系，也主要围绕国家和公民两个层面展开。

从社会上看，原重庆市与周边地区联系紧密，邻近民众对重庆的认同感强，区域社会和谐度高。（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市。

行政区划体制作为一个国家政治制度的重要内容之一，一般情况下各国宪法均会对之作出规范。[59]习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第213页。

另外，撤销在某种意义上也是一种特殊的建制类型。学术界关于行政区划调整的概念，有多种观点。[9]具体到中国，1954年宪法从根本上奠定了我国行政区划的法律基础。为了实现该总体目标，需要确立具体化的任务和阶段性的目标。

[43]1954年以后省级行政区划趋于平稳，近70年来，只有为数不多的几次调整。如果说，中央是授权者和最后的决定者，地方就是其中非常重要的一环，也是事实上的推动者和具体的实施者。

四、行政区划调整的纵向标准：依级别而论的梯度体系依级别而论的纵向的行政区划调整，主要是指在国家结构形式单一制前提下，以央地关系理论等为依据，通过对不同级别的行政区划的调整，以优化行政区划来实现国家特定目的。[35]参见本书编写组：马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》（第二版），高等教育出版社、人民出版社2020年版，第126页。

四是采取综合考量，行政区划与国家治理、国家目的等密切相关，行政区划的调整应当放在国家治理现代化的体系中综合考量多种因素，不能只见树木、不见森林，应当坚持体系论、系统论的思维。生态文明上的标准是指，尊重生态和自然地理条件，有利于生态文明建设，有利于实现绿色发展。